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第114章（第1页）

中国的全国人大在理论上有一个潜在的无限权力，但是现实中全国人大的权力并没有滥用，相反，很不够。但是，监督、约束本质上也是一种赋权，并不是削弱人大的权威性。给出规范的同时也是给出保障，保障它能够在限定的范围内充分行使权力，把该管的管好。

现代法制观念中一个重要的精神就是要充分听取利益双方的诉求。在涉及利益双方时，一定要通知双方，给他们一个充分表达的平台。很大程度上，一个决策遭到反对就是因为某方的利益没有表达，我们缺少这样的利益表达机制。

2006年8月27日全国人大通过了《各级人大监督法》。全国人大是国家最高权力机关，宪法规定：&ldo;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。&rdo;宪法所规定的这些原则，常常在实际工作中被绕过，甚至出现&ldo;橡皮图章&rdo;的说法。根本原因在于，缺乏让这些原则从纸面上走下来的实施细则。

人大监督法的出台，弥补了整个遗憾。这部法律以具体的监督措施明确了各级人大与同级行政机关和司法机关的关系。

人大监督措施明确，在最高权力机关、行政机关和司法机关之间建立了实质意义上的权力监督机制，改变了&ldo;议行合一&rdo;思路下国家机关分开设置和分权流于形式，立法与法律脱节、行政权力膨胀、司法权难以独立的状况。说明决策者在长期执政实践中认可了&ldo;绝对的权力绝对产生腐败&rdo;，认识到对行政、司法权力进行监督的必要性。

同时，监督法尊从&ldo;既不失职、又不越权&rdo;的原则，强调既要依法监督，又不代行行政权、审判权和检察权，理顺了政治权力运行机制，保证了宪法精神的落实。

人大监督与执政党纪检机关和行政、司法机构的内部监督有着很大的区别。在现代政治学看来，代议机构与行政机构有着本质的不同，它的基本行为准则是执行，是尽快达成目的。因此，代议机构更能体现社会各阶层的多元意见，更能体现决策的平衡。相信人大监督的制度化、日常化，将会提高政府整体执政能力，有助于实现社会和谐。

《宪法》第二条规定：&ldo;中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。&rdo;这一条款表明，公共权力的合法性来自于人民代表大会的授权，并对它负责，受它监督。宪法同时规定：各级人大常委会不仅可以选举产生同级重要政务官和司法官员，还是宪法实施的保障机关和监督机关。

究其实质，立法权应当是人民代表大会的主要功能和核心权力，监督权只是人民代表大会一个相对次要的功能。但是在没有宪法法院的前提下，监督权也是宪法实施的最后保障，同样是一个绝对不能少的功能，否则中国的宪法之治就会失去平衡。当然，人大的监督职能只能体现在违宪审查和对重大事件的调查上，绝对不能越俎代庖，行使司法机构的职权。

《人大监督法》的出台，避免了宪法条款中相关监督措施流于形式，唤醒了宪法监督中的一些&ldo;休眠条款&rdo;，进一步明确了人大常委会作为宪法实施保障机关和监督机关的职能。

迄今为止，一路踌躇走来的中国各级人民代表大会逐步享有了立法、国家机构设置、人事任免、预决算审议、违宪审查等权力。从权力设置的框架上来讲，已经日趋完备，具备了&ldo;主权在民&rdo;的宪政特质。透过《监督法》的出台，可以预见各级人民代表大会日渐走出&ldo;橡皮图章&rdo;的舆论阴影，逐步向国家根本权力机构回归。中国共产党作为执政党，正逐步转变既往的党政不分、以党代政的权力模式，向提纲携领的政治性领导转化。

在《监督法》的实施过程中，将会涉及到人大监督职能与党政领导职能的&ldo;对接&rdo;问题，对此需要做前瞻性的制度设计安排，以保证在上述权力模式的转变中，&ldo;主权在民&rdo;原则的落实。如果出现&ldo;各说各话&rdo;，法律的效力将会大打折扣，党和政府在民众心中的威信也会由此而严重受损。

从《监督法》的出台不难看出，中国现行的法律框架并非和现代民主宪政体制不相兼容。恰恰相反，中国宪法确立了&ldo;主权在民&rdo;的宪政根基，技术性和细节性问题只待时日即可解决，完全有可能在法制发展的总体演进中实现依法治国，使法律成为治理国家最高权威的手段。

目前亟待解决的问题是，中国各级人大仍然实行的是&ldo;议行合一&rdo;的制度设计。&ldo;议行合一&rdo;是法国大革命时期发展出来的一种政治执行模式，是和当时的法国小城市的直接民主制度相适应的。

&ldo;议行合一&rdo;的典型特征，就是很多司法和行政官员容易利用自己的代表身份为部门利益寻租，人大会议很容易开成干部会、领导人的工作布置会和汇报会。由于各级领导干部与会，人大会议更象是行政会议，代表中身份差异悬殊，普通代表就会缺少话语权。领导干部当代表不利于人大开展监督，不利于改变人民代表大会这一立法机构行政化的趋势，更不利于在人大会议中营造民主氛围。

基于&ldo;议行分开&rdo;的理由，有必要逐步改变各级人大代表的构成，行政官员、司法官员和军人等国家工作人员不应该兼任人大代表。不仅如此，还要推行人大常委会的专职化，使常委会成为真正的负责任的立法机关，使其有充分的时间进行调查研究，成为职业化的代表。

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