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出版书 第77章（第1页）

刚建国的时候，他已经根据儒经改了中央机构的设置和官职的名称，例如河南太守改名为河南大尹；到始建国天凤元年，他又进一步更改郡守一级的官职名称，河南大尹又变成“保忠信卿”。

他还把行政职务和爵位挂钩，同为“太守”一级，由侯爵担任的叫“卒正”，伯爵叫“连率”，没爵位的叫“大尹”。这些有爵位的“太守”们甚至可以世袭官职。要知道，儒家讲究“讥世卿”，认为公卿大夫士关系到治民大事，应当任贤，不能世袭。

最引人注目的是他对天下郡县的改名，而且是能改则改、应改尽改，有的还反复改，改到四五次之多，同步还对郡县版图重新规划，个别的大郡如陈留郡甚至被撤销。动作激烈且复杂，以至于在当时人们就难以搞清楚全部情况了：

一类是突出京畿的重要性，三辅的六个郡改为“六队”，长安周边的郡改为“六乡”，洛阳周边的郡改为“六郊”。新朝的国土从内到外形成了从高到低的礼法秩序。

一类是纪念符命和歌颂新朝，如把“符离”改成“符合”，“沛郡”改成“吾符”，后世出土的封泥里，也有不少带“符”字的地名；新朝的“新”字被加进许多地名，如“安汉”变成“安新”，“淮阳”变成“新平”等。

一类是表达美好吉祥，比如把“松兹”改成“诵善”，“敦煌”改成“敦德”，“曲阿”改成“风美”，“乌伤”改成“乌孝”等；有时常常用反义、同义或是同音词来代替，比如“梓潼”改成“子同”，“安平”改成“安宁”，“东昏”改成“东明”，“无锡”改为“有锡”之类12。

后世习惯于把这次改名视为荒谬之政。但是，改名其实不无道理，因为古人重视名学，讲究名实相符。名与实之间的关系，并不是概念和内涵的关系，而是不同的名背后具有一套不同的思想脉络和价值追求。新朝自认为已经从法家帝国变为儒家王朝，社会性质都变了，名字焉能不变？而且，还不能只是改一两个，必须普遍更改。

从中央改到郡县，王莽似乎还打算对县域以下的乡、里、亭进行改名，只是还没实施13，就已经变天了。

俸禄制度的改革也遵循同样的逻辑。

始建国天凤三年（公元16年）五月，王莽颁布了新的俸禄制度，这是一份初看起来颇为振奋人心的政策，它把全国的官吏分为十五个级别，每个级别都规定了相应的俸禄，从最低的六十六斛到最高的万斛不等。

对比汉朝的俸禄体系，这个分配基本可行14，而且待遇比汉朝大幅提高，理应博得各级官吏的拥护。但是王莽增加了复杂的条件：官吏的俸禄和管辖郡县的财政收入挂钩，贵族从食邑上获得的租税和食邑的财政收入挂钩，地区如果出现歉收、灾害，那么官吏、贵族要按比例减少俸禄或租税。

中央官员也逃不掉，他们虽然不直接治理疆土，但全国划片，从四辅到司卿，都被分配了不同大小的郡县，比如国师和宁始将军，就要和西方一州二部二十五郡挂钩，这些地方如果财政收入减少，他们的俸禄也要减少。王莽更表示，自己的开支用度也要照此办理。

如此来看，这是很有现代精神的“绩效激励体系”和“对口扶贫机制”，相当超前，以人为本，王莽自己也以身作则。在西汉，官僚也会因为歉收而减少俸禄，但从未像王莽这样系统地形成“长效机制”，如果切实可行，不失为一大善政。

但凡是对现代企业的绩效体系、奖金激励制度有所了解的人都知道，设计绩效系数、计算绩效所得是比较专业的知识，要以大量的数据为基础，耗费相当的人力，借助计算机才能实现。因此，王莽的这个设想虽然很好，但很难落地：

莽之制度烦碎如此，课计不可理，吏终不得禄。各因官职为奸，受取赇赂以自共给。15

“烦碎”二字意味着什么，大抵可以想象。不仅没能发挥激励作用，连起码的俸禄都发不下来，官吏们没钱养家，只能贪污受贿。

不论是行政区划的短时间内大规模改名，还是烦琐无法落地的俸禄制度改革，以及皇帝抛开官僚体系处理海量普通行政事务，一定会严重影响行政机器的运转。王莽曾担任大司马、安汉公，总揽行政事务多年，管理经验丰富，怎么会不了解这一点呢？16

这可能仍然源于他改制后对官僚机构的定位。

在他想象的图景中，他坐在天下正中制礼作乐、发号施令，天下自动得到治理；各地的官僚、诸侯仿佛“神职人员”，道德上以身作则最重要。在这个图景里，俸禄的绩效管理会使官吏们主动干好工作，改名也会令治理更加有效而不是变得混乱。

这听上去很不可思议，但也不难理解。历史上，每个时代总有一些人认为，只要实行了什么样的制度，社会就会立刻变好。但事实是，维系一个版图庞大的国家很难，古代更难。周代采取封建制，是因为没法中央集权，只能委任诸侯自治，以宗法和礼乐维系忠诚。秦汉帝国演变为中央集权，就必须采取郡县制度，派出官僚治理。新朝虽然标榜实现了周代的礼乐，内里还是中央集权的帝国，当然也必须实施郡县制，官僚机构不可或缺。

后果很快就显现出来。

行政体制的混乱，决策链条的断裂，使得新朝的统治机制从效率降低逐渐走向崩坏。

在中央，王莽的亲力亲为确实避免了大权臣的出现，却制造了许多小权臣；他们发现王莽根本干不完这些工作，就扣下一些事情不报，进行权力寻租。一些从郡县来到长安上书的官员，迟迟等不来回复，长年滞留于此。长安的卫戍部队都是从郡国征召来服役的，按照制度应该定期轮换，但这事儿没人管，竟然连续三年没有轮换。

地方上就更严重了，行政区大量改名，就得重新刻制印章，吏民对这些名字也很生疏，诏书里提到一个郡县的名字，怕大家不知道是哪里，还得在后面缀上原来的名称。

而行政区划的剧烈更改，导致地方上出现了一定程度的无政府状态。有的郡县职位空缺得不到及时补充，剩下的官员身兼数职，疲于奔命，或是大权独揽，无人制衡；有的地方官趁机大搞腐败，盘剥百姓。郡县的诉讼案件大量积压，监狱人满为患，有人没有罪也被长期关押，最后被放出来不是因为案子办完了，而是赶上了大赦。边境的军队因为行政调度的失效，粮草供应跟不上，一些军队出现了哗变。

俸禄的无法落实和地方上的无政府状态，使得各级官吏对王莽离心离德，对新朝的热情也渐渐消退。按照常理，皇帝越是集权，官僚体系越是趋向于暗中对抗，王莽虽然大权独揽，有效权力却日益萎缩，没法有效传导到地方，甚至号令不出长安城。基层官员利益受损更严重，后来更始帝和光武帝起兵的队伍里，有大量新朝的基层官员加入。

王莽对这些后果，很可能茫然无知。这可从太傅平晏去世后，他选拔唐尊接任太傅之事略见一斑。

唐尊在汉末就是儒学名士，也是王莽最坚定的支持者。成为太傅之后，唐尊身着简朴的小袖短衣，出行时乘坐母马拉的柴车，居家时在干草上坐卧，吃饭时用瓦器当餐具，还把这些粗陋的餐具送给公卿，暗示他们也要勤俭。有时候，唐尊出行时看见男女并排走路，觉得有伤风化，就学着《尚书》里的“象刑”，把男女行人的衣服用红色涂抹一番，象征性地惩罚一下。

王莽听说后，大为宽慰，下诏让公卿们都向唐尊学习，把唐尊立为官僚的楷模，封为平化侯。

因为此事，后人常说王莽迂腐。其实并非如此，因为这就是他眼中官僚应该具有的样子。

注释：

1　《汉书·王莽传》，第4116页。

2　《汉书·王莽传》，第4116页。

3　钱穆：《中国历代政治得失》第一讲。

4　《汉书·王莽传》，第4135页。

5　《汉书·王莽传》，第4153页。

6　有说是横搜五次。但据汉武帝大搜十几日之情况推测，当是一次五天。

7　“附城”的情况较为复杂，如桓谭被封为“明告里附城”，《汉书》明言这是他曾担任使者、擅长“明告”（宣传）的意思。出土的新莽简里，有奉圣里、通耻里、墩谶里、仁勇里等，从字面看也是如此。但“里”是县下的行政区，与郡县性质不同。例如北京有“建国里”社区，既是存在的地区，也是美称。

8　阎步克：《诗国：王莽庸部、曹部探源》，载《中国社会科学》2004年第6期。

9　　以上汉代诸侯王的册命礼仪，参李俊芳：《汉代册命诸侯王礼仪研究》，载《中国史研究》2010年第2期

10　《汉书·王莽传》，第4129页。

11　《汉书·王莽传》，第4140页。

12　王莽显然把“无锡”的“无”字理解为“没有”，但无锡、乌伤等地名，应是吴越古老方言的音译。

13　孟祥才：《王莽传》，第219页。

14　孟祥才：《王莽传》，第225页。

15　《汉书·王莽传》，第4143页。

16　纸屋正和认为，王莽长年在京师，只有短暂的遣就国经历，因此“对地方一无所知”，“并没有处理行政实务的官员经验”，见氏著《汉代郡县制的展开》，第473页，复旦大学出版社，2016。但考虑到王莽在称帝之前已总揽行政事务多年，且治理卓有成效，绝不可能如此。

三、再造危局

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